U Srbiji je trenutno evidentirano oko 4,8 miliona objekata kojima nije utvrđen vlasnik. Prema popisu objekata po donošenju Zakona o ozakonjenju objekata 2015. i 2016. godine, utvrđeno je da je izgrađeno nešto više od dva miliona objekata suprotno zakonu, od kojih je popisano 975.822.
Predlog novog “zakona o legalizaciji”, koji je zakon donet u netransparentnom postupku, bez javne rasprave što je zakonska obaveza, doveo je do brige da će gradnja u nacionalnim parkovima biti legalizovana.
Pored toga, javnost se ovih dana pita da li je Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima uopšte zakon “o legalizaciji” ili nije.
Advokat i konsultant za materiju građevinskih dozvola i legalizaciju Đorđe Vukotić navodi za Novu ekonomiju da je Predlog zakona o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnosti poslednja verzija propisa koji ima tendenciju da uredi pitanje legalizacije.
On napominje da predlog zakona zapravo reguliše ovu materiju.
“U našem pravnom sistemu se svojina stiče upisom prava u katastar, pa zakon u tom smislu u naslovu ne sadrži termine ‘ozakonjenje’ i ‘legalizacija’, iako reguliše tu materiju. Legalizacija objekta je de facto i po ovom zakonu pravni osnov za upis tog objekta i njegovog vlasnika u katastar”, navodi Vukotić.
U napomenama i objašnjenjima koja prate predlog ovog zakona navodi se podatak da je u katastar upisano približno 4,9 miliona nepokretnosti koji čine uređeno tržište. Oko 4,8 miliona nepokretnosti je van evidencije od čega je oko 2,1 milion objekata nelegalno izgrađeno, dok je približno 2,7 miliona legalno izgrađeno, ali nije upisano u katastar.
Tri decenije borbe sa problemom
Kako se navodi u obrazloženjima zakona, efekti do sada važećih zakona kojima je uređivana ova materija, počevši od 1997. godine, do poslednjeg Zakona o ozakonjenju objekata iz 2015. godine nisu dali očekivane rezultate, a u međuvremenu je i dalje bilo dosta slučajeva nove bespravne gradnje, bez obzira što je je u pitanju krivično delo.
“Prema podacima iz jedinica lokalne samouprave odnosno drugih organa koji su nadležni za poslove ozakonjenja, ukupno je doneto oko 320.000 rešenja o ozakonjenju objekata za vreme važenja svih zakona. Razlozi za mali broj donetih rešenja o legalizaciji i ozakonjenju su mnogobrojni: zahtevna urbanistička, tehnička i geodetska dokumentacija, nedostatak planske dokumentacije, dugi i skupi administrativni postupci, nerešeni imovinsko-pravni odnosi na zemlјištu, nezainteresovanost građana i slično”, navodi se u dokumentu.
Đorđe Vukotić podseća da se Srbija još od 1997. godine od donošenja Zakona o posebnim uslovima za izdavanje građevinske, odnosno upotrebne dozvole za određene objekte, zapravo tri decenije “neuspešno bori sa ovim problemom”.
“Ambicioznija očekivanja su bila od odredbi o legalizaciji koje je sadržao Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003, čija implementacija je takođe bila neuspešna zbog rigidnih uslova legalizacije. Uslovi za legalizaciju su poboljšani 2009, kada je usvojen važeći Zakon o planiranju i izgradnji, koji je sadržao preciznije odredbe o legalizaciji, ali ni taj zakon nije implementiran u praksi”, doda je on.
Zbog toga je 2013. godine, kako kaže, usvojen “Veljin zakon” (zakon koji je donet za vreme mandata Velimira Ilića na mestu ministra za građevinu i urbanizam) koji je propisao jednostavne uslove za upis u katastar nelegalnih objekata.
“Iako nije bilo jasno da li tzv. Veljina legalizacija garantuje vlasnicima isti obim prava koji imaju drugi vlasnici upisani u katastar, jedino je taj zakon u dosadašnjoj praksi doneo benefite legalizacije za građane, koji su prihvatili da im se po ranijim zahtevima upišu objekat i pravo vlasništva na tom objektu u katastar, koje je imalo zabeležbu osnova upisa koja je stvarala rezervu u pogledu samog prava”, podseća Vukotić.
Izmenama Zakona o planiranju i izgradnji iz decembra 2014. uvedena je objedinjena elektronska procedura za izdavanje građevinske dozvole, tako da građani više nisu imali izgovor da nelegalno grade zbog dugotrajne i skupe procedure pribavljanja građevinske dozvole, podseća Vukotić.
U novembru 2015. usvojen je važeći Zakon o ozakonjenju, koji je mogao biti uspešno implementiran u svim slučajevima, osim ako su postojali problemi sa vlasništvom zemljišta na kome se objekat nalazi ili ako objekat nije zadovoljavao minimalne tehničke standarde.
“Očekivalo se da će lokalne samouprave u efikasnoj proceduri legalizovati sve objekte koji se uz prihvatljiva odstupanja uklapaju u urbanističke i građevinske standarde. Takođe smo očekivali da će građevinske inspekcije početi da zatvaraju nelegalna gradilišta, a javna tužilaštva da pokreću krivične postupke protiv svih koji grade objekte bez građevinskih dozvola, a naročito protiv profesionalnih investitora koji nelegalno grade stanove za tržište. Logična, očekivana posledica prvih hapšenja profesionalnih investitora, koji se bave ovom vrstom kriminala, bio bi prestanak nelegalne gradnje. To bi bio jasan signal građanima da treba da prestanu da bez dozvole zastakljuju terase, adaptiraju potkrovlja, doziđuju terase i slično. Međutim, to se na žalost nije desilo, jer su ti nelegalni graditelji izgleda bili suviše bliski vladajućim strukturama da bi neko sankcionisao njihovo ponašanje”, dodaje Vukotić.
Ozakonjenje objekata trajalo decenijama
Ranije je Zakon o ozakonjenju predviđao da postupak podnošenja zahteva do upisa u katastar može da traje u idealnom slučaju od 2-3 meseca. Međutim, podaci su bili poražavajući. Ukazano je da je većina postupaka trajala nedopustivo dugo, čak i više od 10 godina u pojedinim slučajevima, da je prosečno trajanje postupaka u većim gradovima (Beograd, Novi Sad, Niš) trajalo od dve do pet godina (umesto nekoliko meseci), ali i da je veliki broj predmeta ostao nerešen.
„Rešenja važećeg zakona nisu primenjivana u potpunosti ni u skladu sa rokovima. Dok je propisom bilo predviđeno da se postupci okončavaju u roku od 2–3 meseca, u praksi su trajali više godina, često i više od decenije. Ovo je stvorilo veliki zaostatak, pravnu nesigurnost i nepoverenje građana u sistem“, navodi se u jednom od objašnjenja o efektima zakona.
Novi zakon (odnosno predlog zakona), se odnosi na objekte, delove objekta, radove izvedene na objektu (rekonstrukcija, sanacija, adaptacija, promena namene) koji su izgrađeni suprotno zakonu, objekte za koje je izdata privremena građevinska dozvola pre 13. maja 2003. godine kao i na objekte naplatnih stanica i privremenih saobraćajnica.
Zakon se odnosi i na objekte izgrađene u vreme kada nije bilo propisano izdavanje građevinske dozvole, a na kojima nije upisano pravo svojine u katastru nepokretnosti, na stambene objekte kategorije i privredne objekte za koje je izdato rešenje o građevinskoj dozvoli, ali za koje je istekao zakonski rok za pribavljanje rešenja o upotrebnoj dozvoli.
Zakonom su obuhvaćeni i podzemne i nadzemne instalacije, odnosno infrastrukturni linijski objekti, objekti izgrađeni u drugoj zoni zaštite javnog dobra, objekti koji svojim manjim delom zauzimaju i deo površine zaštitnog pojasa javnog puta, kao i oni sagrađeni u zaštićenoj okolini vojnih objekata.
Ukoliko je neki objekat kao što je porodična ili stambena zgrada izgrađena nelegalno a na tom mestu treba da bude izgrađen neki infrastrukturni projekat od posebnog značaja za Srbiju, investitor je dužan da vlasniku stambenog objekta obezbedi drugi odgovarajući stambeni objekat ili stan ili da mu isplati novčanu naknadu u visini sredstava koja su mu potrebna da obezbedi drugi odgovarajući stambeni objekat ili stan.
Odredbe ovog zakona ne odnose se na vojne objekte ili komplekse, rudarske objekte, postrojenja i uređaji, one koji su izgrađeni u funkciji šumarstva i lovstva, kao i na objekte koji su izgrađeni na građevinskom zemlјištu za koje je zakonom izuzeta mogućnost pretvaranja prava korišćenja u pravo svojine.
Šta su mane zakona?
Stručnjaci navode da zakon, kao i svaki, ima mane. Ovaj konkretno ne donosi veća prava onima koji žele da legalizuju svoje objekte, a podsećaju i da je zakon nastao u krugu blliskom vladajućem režimu.
Advokat i konsultant za materiju građevinskih dozvola i legalizaciju Đorđe Vukotić kaže da zakon korisnicima legalizacije ne donosi veća prava, već unosi pravnu nesigurnost da neće uspeti da ostvare prava stečena Zakonom o ozakonjenju iz 2015.
“Paradoks je što će ti građani ponovo morati da podnose elektronski prijavu za legalizaciju objekata, iako su mnogi od njih zahteve za legalizaciju podneli još pre 15 godina, po zakonu iz 2009. i uz njih su podneli mnogo obimniju dokumentaciju od one koja im se traži po novom zakonu. Oni će se naći u velikom problemu ako nisu sačuvali primerke originala vlasničkih dokumenata, koje će morati da dostavljaju ponovo po ovom zakonu i to u kratkom roku od 60 dana, od javnog poziva Agencije za prostorno planiranje da to učine”, dodaje on.
Kako podseća, dodatni je problem što je imovinska situacija tih građana mogla za 15 godina da se iskomplikuje smrću, ostavinskim postupcima i odnosima između suvlasnika.
Ključni prigovor na rešenja iz Predloga zakona, kaže Vukotić, jeste što nesavesnim investitorima koji su gradili posle 2015. godine Predlog zakona donosi “nagradu za kršenje zakona, u vidu mogućnosti da te objekte ozakone”.
Pored toga, građanima koji se protive legalizaciji na svom zemljištu ili u svojim zgradama ovaj zakon donosi obavezu da Agenciji podnesu prigovore na legalizaciju u roku od 60 dana od dana kada objavi „bazu-skup podataka za javno izlaganje“ o nepokretnostima koje su u postupku legalizacije, pa će morati pomno da prate kada će se ta objava tačno desiti, jer Agencija nije vezana rokom kada će tu objavu obnarodovati.
“Zakon je neprihvatljivo povećao naknadu za legalizaciju vlasnicima stanova u zgradama građenim uz građevinsku dozvolu, za koje nije izdata upotrebna dozvola, usled odstupanja u gabaritima”, dodaje on.
Oni će prema Predlogu zakona biti dužni da za tu razliku u kvadraturi plate punu cenu doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta.
“Potpuni paradoks ovakvog zakonskog rešenja je što najviše kažnjava one koji su bili najsavesniji, a to su lica koja su stanove kupovala u zgradama sa građevinskim dozvolama, ne znajući za odstupanja u kvadraturi”, upozorava Vukotić.
Predlog zakona, upozorava on, uskraćuje građanima ustavno pravo na žalbu.
“Građani će zaštitu svojih prava moći da pokušaju da ostvare isključivo preko advokata, koji su na spisku profesionalnih korisnika RGZ-a, a to košta pa će ih ozakonjenje možda koštati daleko više od najavljenih 100 do 1.000 evra. Ovaj rizik za građane preti da postane ozbiljan izvor korupcije, imajući u vidu njihova dosadašnja iskustva sa sekretarijatima za legalizaciju u velikim urbanim centrima”, navodi on.
Predlog zakona ne donosi nikakve suštinske novine u vidu zakonskih pretpostavki, koje bi omogućile legalizaciju objekata sa nerešenim imovinskim odnosima, koji po važećem zakonu nisu mogli biti ozakonjeni. Tako, kako kaže Vukotić, predlog zakona donosi samo naizgled skraćenu proceduru, na štetu pravne sigurnosti građana da će im objekti biti ozakonjeni, ako ispunjavaju zakonske uslove za ozakonjenje.
“Predlogom zakona se vratilo na sistem legalizacije po zahtevu, što znači da se odustalo od modela ozakonjenja po službenoj dužnosti (ex officio). Siguran sam da usled nezainteresovanosti vlasnika ogroman broj nelegalnih objekata po selima i manjim mestima neće biti legalizovan. Teško mi je da zamislim da bi bilo koja vlast krenula da ruši takve objekte, što znači da će oni ostati nelegalni, a u pitanju je ogroman procenat objekata od 4,8 miliona nelegalnih”, navodi Vukotić.
Vukotić je skeptičan po pitanju predloga zakona. Kako kaže da sumnja da će, ukoliko zakon bude usvojen bez značajnih izmena, dati bilo kakve rezultate u najavljenom roku, odnosno do kraja godine.
“Sumnjam da će i dugoročno omogućiti efikasnu legalizaciju i sprečavanje dalje nelegalne gradnje. Naravno, uvek ostaje mogućnost da čvrsta partijska hijerarhija, u strukturama institucija koje imaju svoju ulogu u legalizaciji, obezbedi efikasno sprovođenje legalizacije i po manjkavom propisu, ali tada nije reč o efikasnom pravnom sistemu, već o rešavanju problema po nalozima sa vrha vlasti, sredstvima koja su izvan Ustava i zakona”, zaključuje on.
Investicioni savetnik Nikola Seneši navodi za Novu ekonomiju da je zakon „duboko nepravičan“.
„Nastao je kao jedan dogovor između ljudi bliskih vladajućem okruženju, režimu, rukovodećim organima. I ovo je neka kompenzacija njima koji su mnogo zidali, da umesto da odu u zatvor po krivičnom delu koje je bilo za bespravnu gradnju, oni sada bivaju nagrađeni, a za sitne novce mogu da upišu svoje objekte. Druga stvar je način kako to treba da se izvede je do Nove godine nemoguće. Katastar se u sve meša i ne može da reši jedan predmet. Ako se sada iznese pred katastar više milina predmeta, kako će to pitanje uspeti da reši“, kaže Seneši.
Dodaje da sama struktura zakona ima dobrih strana, kao što je upis nezavršenog objekta.
„Objekat bez fasade, prozora i unutrašnjih radova će moći da se upišu, a donekle će rešiti i tip naselja kao što su Kaluđerica, Obrenovac, Lazarevac… Sprovođenjem ovog zakona se neće promeniti činjenica da Kaluđerica ili Grocka i slična mesta nemaju kanalizaciju. To bi se starim zakonom rešilo, jer ste tada morali da obezbedite način rešenja atmosferske fekalne kanalizacije, struje i tako dalje. Suština starog zakona je bila sledeća: predajete elaborate, za njih su odgovorni inženjeri, a za inženjere je posredno odgovorna država koja im je dala licencu. U ovom zakonu eksplicitno stoji da država nije odgovorna za objekat koji je upisan“, dodaje.
Kako kaže, ukoliko država definiše zakon kojim sprovodi bilo šta u delo, mora da snosi odgovornost za to.
Pritom, novi zakon ima rokove koji su „potpuno konfuzni i neizvodljivi“.
„Imate rokove koji kažu da, ako za 60 dana ne predate vašu dokumentaciju za upis, objekat prelazi u vlasništvo države, osim ako niste dali opravdanje zašto to niste uradili. Takvu stvar jedna ozbiljna država ne radi. Generalno, taj oblik preuzimanja u javnu svojinu je neustavna kategorija. Država nema pravo konfiskacije, ima pravo da vas stavi u zatvor ukoliko nastavite da zidate, ima pravo da vam sruši objekat ukoliko nije legalizovan ali ne može da vam ga oduzme“, dodaje Seneši.
Predlog ovog zakona naći će se u utorak, 7. oktobra, na sednici Skupštine Srbije, pa će tako poslanici odlučivati o njegovoj budućnosti.
Dok predstavnici vlasti najavljuju novi zakon kao mogućnost da građani budu „Svoj na svome“, praksa će ipak pokazati da li će, kao i prethodnih puta, ovaj problem u Srbiji zaista biti rešen.